Sentencia A. 901/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-901/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN ORDINARIA CIVIL-Conflictos sobre responsabilidad civil extracontractual

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

 

AUTO 901 DE 2025

 

 

Referencia: expediente CJU-6395

 

Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado Promiscuo Municipal del Carmen de Atrato (Chocó) y el Juzgado 002 Administrativo de Quibdó (Chocó).

 

Magistrada ponente (E): Carolina Ramírez Pérez.

 

 

Bogotá D.C., veinticinco (25) de junio dos mil veinticinco (2025)

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, en particular la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente:

AUTO

        I.          ANTECEDENTES

 

1.                 En noviembre del 2023[1], la señora Taborda, actuando por medio de apoderado judicial, presentó demanda de reparación directa en contra de La Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Invías, Consorcio Vías para el Chocó y Consorcio Conexión Antioquia Chocó por los daños causados en razón al incumplimiento del contrato verbal de arrendamiento que posteriormente derivó en la imposibilidad de suscribir nuevos contratos[2].

 

2.                 Como sustento de su solicitud, la demandante indicó que, en julio del 2019, celebró un contrato verbal con el Consorcio Vías para el Chocó para que se realizara en un predio de su propiedad una "Zona de Disposición de Material de Excavación"[3], en adelante ZODME.

 

3.       En el marco de este acuerdo de voluntades, las partes llegaron a un total de nueve acuerdos. Sin embargo, según la demandante, solo se cumplieron dos de estos[4]. Por lo tanto, la parte actora considera que el incumplimiento del contrato generó una afectación grave a su patrimonio, por concepto de daño emergente y lucro cesante, debido a que el predio se encontraba ocupado con escombros, lo cual impedía obtener cualquier tipo de provecho económico derivado de su explotación[5].

 

4.                  Aunque se intentó la conciliación el 14 de noviembre del 2023, esta fue declarada fallida y la demandante decidió acudir a la acción de reparación directa[6]. Por medio de este mecanismo pretendía que se declara administrativamente responsable a la Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Invías, Consorcio Vías para el Chocó y Consorcio Conexión Antioquia Chocó “y se obtenga el reconocimiento y pago total de los daños y perjuicios, que fueron causados por agentes del Estado, terceros en cumplimiento de una obra pública, por no haber realizado obras, tendientes a el cierre del Zodme la parra, el cual estaba siendo utilizado para depositar material de excavación provenientes proveniente del mejoramiento de las vías[7]”

 

5.                  El 15 de noviembre del 2023, el proceso fue asignado por reparto al Juzgado 002 Administrativo Oral del Circuito de Quibdó (Chocó)[8] y el 30 de enero del 2024, la demandada fue admitida.

 

6.                 El 17 de septiembre del 2024, el Juzgado 002 Administrativo de Quibdó (Chocó) por medio del Auto 680 del 2024, declaró la falta de competencia por considerar que el contrato sobre el que se plantea la controversia no es un contrato estatal porque fue suscrito entre particulares. Específicamente argumentó que “la respectiva demanda no corresponde a un contrato estatal, toda vez que no fue suscrito por una entidad pública ni por un particular en ejercicio de funciones propias del Estado. Por lo tanto, la cláusula general de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo para conocer las controversias derivadas de contratos estatales, prevista en los artículos 104.2 y 141 del CPACA, no opera en este caso” [9].

 

7.                 El proceso fue asignado al Juzgado Promiscuo Municipal de El Carmen de Atrato (Chocó)[10], el cual, mediante Auto 065 del 14 de marzo de 2025, declaró su falta de competencia, al considerar que el asunto versa sobre una acción de reparación directa contra el Estado, y no sobre el contrato celebrado entre las partes. Esta decisión se fundamenta en lo dispuesto en el artículo 104 en concordancia con el numeral 6 del artículo 155 del CPACA que establece que los juzgados administrativos son competentes para conocer de los asuntos relacionados con la reparación directa[11].

 

8.                  En ese mismo auto, el Juzgado Promiscuo Municipal de El Carmen de Atrato (Chocó) ordenó la remisión del expediente a la Corte Constitucional, y el 10 de abril de 2025 fue asignado a la magistrada Cristina Pardo. Sin embargo, para la fecha en que se adopta la presente decisión, posterior a la finalización del periodo de la magistrada Cristina Pardo Schlesinger, la ponencia corresponde a la magistrada encargada Carolina Ramírez Pérez, quien fue posesionada por la Sala Plena el 15 de mayo de 2025 para iniciar las labores desde el 16 de mayo de 2025.

 

     II.          CONSIDERACIONES

 

1)    Competencia de la Corte Constitucional

 

9.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015[12].

 

2)    Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

 

10.             La Corte Constitucional ha determinado que los conflictos de jurisdicciones existen cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[13]. 

 

11.             Asimismo, mediante el Auto 155 de 2019, la Sala Plena de la Corte estableció que la configuración de un conflicto de jurisdicciones depende del cumplimiento de los presupuestos objetivo, subjetivo y normativo[14]. Previo al planteamiento de las consideraciones a las que haya lugar y según las pruebas que obran en el expediente, la Corte procederá a verificar el cumplimiento de los presupuestos anteriormente descritos en el caso en concreto.

 

12.             El factor subjetivo exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones. Por lo que no habrá conflicto si: (a) solo sea parte una autoridad o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales. Este requisito se cumplió debido a que el conflicto se presenta entre el Juzgado Promiscuo Municipal del Carmen de Atrato (Chocó) y el Juzgado 002 Administrativo de Quibdó (Chocó).

 

13.              El factor objetivo exige la existencia una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia⁴. En el presente caso se acreditó porque la controversia de generó en virtud de una demanda de reparación directa promovida por la señora Taborda en contra de La Nación, Ministerio de Transporte, Instituto Nacional de Invías, Consorcio Vías para el Chocó y Consorcio Conexión Antioquia Chocó.

 

14.             El factor normativo implica que las autoridades judiciales en colisión deben manifestar expresamente las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran o no competentes para conocer la controversia⁵. En el caso concreto también se acreditó porque el Juzgado 002 Administrativo de Quibdó (Chocó) aseguró no tener competencia en virtud de los autos 383 de 2022, 647 de 2021 y 1925 de 2023 de la Corte Constitucional. Además de los artículos 104 del CPACA; el artículo 15 del Código General del Proceso y las sentencias 25000-23-26-000-2010-00966-0 y 25000-23-26-000-2007-00333-0 del Consejo de Estado. Por su lado, el Juzgado Promiscuo Municipal del Carmen de Atrato (Chocó) argumentó la falta de competencia en los artículos 104 y 155 del CPACA.

 

3)    Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de reparación directa.

 

15.              La Ley 1437 del 2011, en su artículo 104, establece cuáles son los asuntos que son competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De manera general, se establece que esta entidad conoce de todos los litigios que sea originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”[15]. Ahora bien, para poder delimitar el alcance de esta definición, el mismo artículo establece que se entiende por entidad pública “todo órgano, organismo o entidad estatal, con independencia de su denominación; las sociedades o empresas en las que el Estado tenga una participación igual o superior al 50% de su capital; y los entes con aportes o participación estatal igual o superior al 50%”[16].

 

16.              Por su parte, el numeral 6 del articulo 155 dispone que esta jurisdicción conoce de los asuntos “de reparación directa, inclusive aquellos provenientes de la acción u omisión de los agentes judiciales, cuando la cuantía no exceda de mil (1.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes” [17].

 

17.              En similar sentido, el artículo 140 del CPACA, establece que por medio de la reparación directa una persona puede demandar la reparación del daño antijuridico por la acción y omisión de agentes del Estado. Específicamente, se señala que el Estado responderá cuando: “la causa del daño sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa imputable a una entidad pública o a un particular que haya obrado siguiendo una expresa instrucción de la misma” [18].

 

4)    El fuero de atracción permite extender la competencia del juez administrativo para juzgar a personas de derechos privado.

 

18.             Teniendo en cuenta que en el caso concreto las personas jurídicas demandadas incluyen tanto entidades de derecho público (la Nación, el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Vías) como personas jurídicas de derecho privado (Consorcio Vías para el Chocó y Consorcio Conexión Antioquia Chocó), es necesario determinar si la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo debe asumir el conocimiento de la controversia. Para resolver este tipo de conflictos de competencia, se han establecido una serie de reglas y criterios orientadores, entre ellos el fenómeno procesal conocido como fuero de atracción. Este mecanismo permite que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conozca también de las pretensiones formuladas contra particulares, siempre que estos hayan sido demandados conjuntamente con entidades públicas y que los hechos objeto del litigio estén íntimamente relacionados. En otras palabras, el fuero de atracción extiende la competencia del juez administrativo a los particulares cuando su conducta está directamente vinculada con la posible responsabilidad del Estado.[19]

 

19.              Sin embargo, su aplicación no es automática y para su aplicación se deben verificar los siguientes requisitos: a) Los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos; b)    Los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permiten inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, “por cuya implicación en la litis resultaría competente el juez administrativo, sean condenadas”; (c) El demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal. En este sentido, de acuerdo con la jurisprudencia del Consejo de Estado, deben existir suficientes elementos de juicio que permitan concluir, al menos prima facie, que las acciones u omisiones de la entidad estatal demandada fueron “concausa eficiente del daño”[20].

 

 III.          CASO EN CONCRETO

 

20.              En esta oportunidad se cuestionan, de manera simultánea, las decisiones y actuaciones de entidades de derecho público y derecho privado. Aunque la Nación, el Ministerio de Transporte y el Instituto Nacional de Invias son entidades públicas, no sucede los mismo con el Consorcio Vías para el Chocó. Esto porque su conformación es, de manera exclusiva, de personas de derecho privado así: Infraestructura Belmira S.A.S (25%); Intec de la Costa S.A.S. (20%); Corvez Ingeniería y Servicios de Colombia Ltda. (5%) y ICM Ingenieros S.A.S. (50%)[21]. Ya que en el extremo pasivo de la litis concurren personas de derecho privado y de derecho público, la Sala debe verificar el cumplimiento de los requisitos del fuero de atracción, para definir si la Jurisdicción de lo contencioso-administrativo es o no competente sobre esta causa así:

 

21.              a) Que los hechos y la causa que fundamentan la eventual responsabilidad de los sujetos de derecho privado y las entidades estatales sean los mismos: Este requisito no se cumplió. La parte demandante alega que los daños fueron causados por “agentes del Estado, terceros en cumplimiento de una obra pública, por no haber realizado obras, tendientes a el cierre del Zodme la parra, el cual estaba siendo utilizado para depositar material de excavación provenientes proveniente del mejoramiento de las vías que tenía dicho consorcio, bajo el contrato 1456 del 2017” [22]. Sin embargo, del análisis de los hechos expuestos en la demanda, se concluye que el título de imputación alegado contra el Consorcio y contra la Nación es diferente: al primero se le atribuye responsabilidad por el incumplimiento contractual, mientras que, respecto a la Nación, únicamente se señala de manera general una afectación derivada del no cierre del ZODME al momento en que se presentaron dichos incumplimientos. Además, la imputación a las entidades administrativas es más bien vaga; la demandante no señala de forma concreta las actuaciones específicas que, siendo atribuibles a la Nación o a Invías, le ocasionaron el daño que ella pide indemnizar.

 

22.             Es decir, si bien la demandante intenta fundamentar su pretensión en la existencia de una falla en el servicio, su argumentación resulta insuficiente, ya que no explica de manera clara ni específica por qué el Estado estaría obligado a asumir la responsabilidad por hechos derivados de un contrato de arrendamiento suscrito entre particulares. No expone con precisión cuál fue la conducta omisiva o irregular atribuible a la entidad pública, ni demuestra cómo esta pudo haber incumplido sus deberes. En sus propias palabras, la demandante señala que: “el hecho se materializó por acciones realizadas por particulares en cumplimiento de un contrato de obra pública contrato 1456 de 2017 suscrito entre EL CONSORCIO VÍAS PARA EL CHOCÓ CVCH y INVIAS, daño que no estaba obligada a soportar la demandante dicha acción, como una clara falla del servicio, imponiéndose una carga al Estado de indemnizar a la demandante por acciones realizadas por esta entidad CVCH”. Sin embargo, no desarrolla de forma suficiente los elementos que permitirían concluir que existió una falla del servicio imputable al Estado ya que la supuesta falla habría sido generada por particulares, como ella misma lo indicó. Además, posteriormente, en las pretensiones alega que la afectación se generó porque el Estado no hizo el cierre del ZODME. Sin embargo, no especifica por qué motivo el Estado habría tenido que hacerlo.

 

23.              b) Que los hechos, las pretensiones y las pruebas que obran en el expediente permitan inferir razonablemente que existe una probabilidad “mínimamente seria” de que las entidades estatales, cuya implicación en la litis haría competente al juez administrativo, sean condenadas: Este requisito no se cumplió.  Prima facie, puede decirse que el origen de la afectación se encuentra en el incumplimiento de un contrato celebrado entre la señora Tabares y el Consorcio Vías para el Chocó. Aunque dicho contrato se celebró en el marco de un contrato de obra con el Estado, lo cierto es que la jurisdicción de lo contencioso administrativo reconoce que los contratistas están facultados para subcontratar a terceros para el desarrollo del objeto contractual[23]. Esto da lugar a una “relación jurídica autónoma” entre el contratista del Estado y el subcontratista, es decir, una relación independiente de la que existe entre el Estado y el contratista. Y, aunque el Estado conserva un deber de vigilancia sobre la ejecución del contrato, la parte demandante no aportó prueba alguna que permita establecer cómo se incumplió dicho deber.

 

24.              (c) Que el demandante haya planteado fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal: Este requisito no se cumplió. Aunque la demandante invocó ciertos fundamentos jurídicos, no señaló ningún fundamento fáctico concreto que permita establecer cómo es que la omisión o actuación del Estado afectó sus derechos patrimoniales. Todos los argumentos expuestos en la demanda se orientaron a cuestionar las actuaciones del Consorcio Vías para el Chocó, y lo único que se dice del Estado es que incurrió en una supuesta falla en el servicio al no cerrar el ZODME cuando se incumplió el contrato, lo cuál le generó otras afectaciones como la imposibilidad de celebrar nuevos contratos y supuestos malos olores en el predio.

 

25.              En concordancia de lo anterior, se tiene que no se cumplieron con los requisitos para acreditar la existencia del fuero de atracción y, por lo tanto, la autoridad judicial competente es la ordinaria.

 

26.             Aunque es cierto que la Corte Constitucional ha resuelto previamente conflictos de competencia en procesos de reparación directa, como en el Auto 1415 de 2024, y ha señalado que la jurisdicción competente es la contenciosa administrativa, la regla de decisión en esos casos exige que se demuestre una probabilidad mínimamente seria de que las entidades estatales puedan ser condenadas. En el presente caso, esta condición no se cumple, ya que la demandante no argumentó ni explicó las razones por las cuales se habría presentado una falla en el servicio. Sus afirmaciones se centraron en la presunta obligación del Estado de cerrar el ZODME y “realizar la construcción de obras tendientes a evitar afectaciones de tipo ambiental y económico[24]”; sin embargo, no expuso, ni siquiera de manera sumaria, las razones por las cuales el Estado tendría dichas obligaciones.

 

27.              Por otro lado, la Sala debe decir que la consideraciones expuestas en el Auto 442 de 2022, no resultan aplicables al caso concreto, por dos razones. En primer lugar, dicha regla se aplica a aquellos casos en los que “la parte demanda sea un particular, a quien, en el marco de un contrato de concesión, una entidad pública le ceda el o los contratos objeto de litigio […][25]” [resaltado fuera de texto]. Esta situación no se configura en este caso ya que la administración nunca cedió contrato estatal alguno; el contrato que celebró la demandante fue uno de arrendamiento con otro particular. En segundo lugar, pese a que la parte actora señala la existencia de un contrato de arrendamiento entre particulares, según su demanda, el asunto no versa sobre una controversia contractual, según lo señala la demandante en el encabezado de su demanda. De acuerdo con lo dispuesto en el Auto 680 de 2025, la Corte ha señalado que el medio de control invocado por la parte demandante, o la cuerda procesal que esta ha elegido, es el criterio que debe guiar la determinación de la jurisdicción competente. En este caso, el medio de control invocado fue el de reparación directa y ese es el tratamiento que la Sala le da a la demanda de cara a resolver este conflicto de competencia entre jurisdicciones.

 

28.             Regla de decisión: En aquellos casos en los que se demanda la responsabilidad extracontractual de una entidad pública y de una persona jurídica particular o una natural sometida al derecho privado, el juez competente se debe determinar por el factor de conexidad o fuero de atracción, que no opera automáticamente sino que debe aplicarse en atención a los siguientes criterios: (a) identidad de hechos y de causa; (b) probabilidad ‘mínimamente seria’ de que las entidades estatales serán condenadas; y (c) fundamentos fácticos y jurídicos para imputar el daño antijurídico a la entidad estatal[26].

 

                                                                                                                                 IV.                        DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

RESUELVE

PRIMERO.-DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado Promiscuo Municipal del Carmen de Atrato (Chocó) y el Juzgado 002 Administrativo de Quibdó (Chocó) en el sentido de DECLARAR que el Juzgado Promiscuo Municipal del Carmen de Atrato (Chocó) es la autoridad competente para conocer el proceso.

 

SEGUNDO.- Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-6395 al Juzgado Promiscuo Municipal del Carmen de Atrato (Chocó) para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al el Juzgado 002 Administrativo de Quibdó (Chocó) y a los interesados dentro del trámite judicial.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase, 

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

Ausente con comisión

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

CAROLINA RAMÍREZ PÉREZ

Magistrada (e)

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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